数字经济蓬勃发展助力现代化建设，促进我国经济高质量增长，助力长三角引领区域发展。数字化改革是浙江贯彻新发展理念、顺应新发展格局、探索新发展举措的总抓手，更是构筑数字化时代区域竞争新优势的战略选择。围绕浙江数字化改革工作，从“改革导入、改革路径、推进方法和改革成效”四个方面，形成“需求清单、场景清单、改革清单”的三张清单，提出“物理世界+数字世界”的双螺旋改革路径，构建“工作、目标、评价、考核”的四大体系，搭建数字化改革的理论“矩阵”，从而阐述数字化改革的浙江之治，为浙江建成“全球数字变革高地”提供对策建议，也为全国乃至世界的数字化变革提供区域理论探索参考和实践借鉴。
当前，数字经济已成为现代化建设的重中之重，从数字化技术创新到数字经济中的应用，世界各国都在加足马力、全力争夺未来全球经济竞争发展的新优势。中国信通院（2021）数据显示，2020年我国数字经济规模达到39.2万亿元，占GDP比重为38.6%，位居世界第二；数字服务贸易规模达2 947.6亿美元，相当于2011年1 648.4亿美元的1.79倍，实现年均增长6.7%。随着数字经济进入更广泛、更成熟的阶段，数字技术应用的渗透和赋能作用也愈发明显，助推全社会迈向更深层次的数字化改革。“十三五”期间，浙江把数字经济发展列为“一号工程”，数字经济发展走在全国前列。浙江顺应当代科技革命发展趋势，充分把握全国一体和省域先行的关系，演绎了从数字技术、信息技术导入到数字产业、信息产业发展、再到以数字经济、信息经济为第一经济形态的区域发展范式的生动案例，践行了从“最多跑一次”改革到政府数字化转型、“一件事”集成式改革的治理能力和治理体系现代化的迭代升级。数字化改革是一个复杂巨系统，构建数字化改革的理论“矩阵”，探索数字化改革的浙江之治，推动数字化改革理论体系丰富完善、制度规范体系成熟定型，有助于加快浙江建设全球数字变革高地，亦有利于为全国乃至世界的数字化改革提供理论和实践经验。
作者丨兰建平，浙江省发展规划研究院副院长
来源丨浙江数字经济、数字经济处、省信息化发展中心
01 引言
党中央、国务院高度重视数字经济发展，审时度势地先后出台了《国家数字经济战略纲要》《“互联网”行动指导意见》《促进大数据发展行动纲要》等系列数字经济政策文件。尤其是党的二十大以来，数字经济发展被提到了更高的战略地位，强调要推进互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合，加快建设网络强国、数字中国、智慧社会，发展数字经济、共享经济，培育新增长点，形成新动能。2020年5月，以数字化技术为核心的“新基建”首次被写入政府工作报告，同年10月，十九届五中全会提出建设数字中国，加快数字化发展，次年5月14日，刘鹤主持召开会议专题讨论了面向后摩尔时代的集成电路潜在颠覆性技术，全面开启后摩尔时代。随后，国家统计局发布了《数字经济及其核心产业统计分类（2021）》，为我国数字经济又好又快发展提供重要支撑。
数字化改革的浙江实践
自习近平总书记制定“数字浙江”战略以来，浙江数字经济走过了跨越的20年，形成了国际国内领先优势，成功实现了三个阶段的转变：一是从“数字浙江”到“四张清单一张网”积淀蓄力。2003年时任省委书记习近平同志提出“数字浙江”重大部署，以此为蓝图全面构筑浙江省数字政府的“四梁八柱”。2014年“四张清单一张网”，形成了政府数字化转型的先发优势，为浙江省数字化改革奠定了扎实的基础。二是从“最多跑一次改革”到“政府数字化转型”纵深推进。2017年以来，围绕为民办实事的立场，浙江省进行了刀刃向内的自我革命，推动以“最多跑一次改革”撬动政府各个领域改革。2018年进入政府数字化转型阶段，经历了部门核心业务数字化转型、建设跨部门协同标志性项目、以场景化的多业务协同应用为抓手建设整体智治的现代政府三个过程。三是从“政府数字化转型”到“数字化改革”蝶变领跑。2019年10月，启动国家数字经济创新发展试验区建设。进入“十四五”新阶段，浙江省在原来政府数字化转型的基础上全面推动数字化改革。2021年2月18日，省委召开全省数字化改革大会，把数字化改革确立为新发展阶段全面深化改革的总抓手，全面部署数字化改革工作，打造全球数字变革高地，作为“重要窗口”重大标志性成果。2021年4月20日，省数字化改革第一次工作例会上，袁家军书记指出数字化改革是一项牵一发动全身的重大标志性改革，要求准确把握数字化改革的内涵要求和重点任务。相比“最多跑一次”改革和政府数字化转型，数字化改革在内涵、领域和价值上都有所拓展和升级，是从数字赋能到制度重塑、从技术理性向制度理性的新突破，是树立数字意识和思维、培养数字能力和方法、构建数字治理体系和机制的新跨越。
2021年，浙江省被列为全国唯一一个共同富裕示范区建设省份，数字化改革是实现这一目标牵一发而动全身的总抓手，由省委省政府牵头组织两月一次的数字化改革例会，在经验分享、交流和实践中提高认识，探索找寻数字化改革的规律。经过半年多实践，以“152”架构为总跑道，浙江省渐渐明晰了数字化改革的基本理论、基本原则、主要内容、主要路径等。按照“一年出成果、两年大变样、五年新飞跃”的总时间表，这场以“政府引导、企业主体、价值导向、社会共建”为导向的数字化改革，仍然需要不断迭代与创新。实践上看，各区域各部门必须准确把握数字化改革的内容和要求，强化数字化理念、认知和思维，以真招、实招释放数字经济发展动能。《浙江省互联网发展报告2020》显示，浙江省数字经济、数字政府、数字民生、信息基础设施等领域均位居全国各省（市区）前列，是全国唯一的“两化”深度融合示范区和信息经济示范区，并入选国家数字经济创新发展试验区。数字化改革是浙江省高质量发展建设共同富裕示范区的战略性举措，也是推动生产力、生产关系创新发展的强劲驱动力。以浙江省为研究对象进行数字化改革解读，具有一定的典型性、示范性和指导性。
相关文献回顾
数字化是顺应“万物互联”时代的新要求，是以数字化为形式、数字技术为手段赋能经济社会全面转型的新跃迁。随着数字市场和数字技术的迅猛发展，已有研究围绕数字经济、数字技术和数字化改革展开探索，实现了由表及里、由浅入深的理论分析。数字经济的研究经历了信息经济（Porat，1977；OECD，2010）、互联网经济（OECD，2012）到数字经济（Tapscott，1966；OECD，2017；许宪春等，2020）的探究历程，学者们纷纷围绕其内涵、要素和范围等展开探讨，数字技术被越来越广泛地应用到社会生产方方面面。数字经济时代，如何合理高效地利用数字技术实现数字化改革值得深入探讨，这引起不少学者的关注。一些文献围绕数字化改革的意义（刘晓萍，2020）、内涵（刘渊，2021；黄璜，2021）和建议（钱野等，2020；兰建平，2021）等方面展开。张廷君等（2021）则强调“数字化”先是技术问题，再是制度问题，要利用数字技术助推标准化，通过标准化重塑制度体系，进而融合形成新的治理模式。综上，学术界多从开放式改革的角度对数字经济理论和应用领域给予高度关注，然而，目前研究主要集中在单一领域的数字化改革，跨部门跨行业的综合分析不多见，缺乏基于改革路径、推进方法、成效评价等维度的理论路线。在世界百年未有之大变局、我国加速推进国家治理体系与治理能力现代化的时代背景下，鲜有系统化宏观视角下开展数字化改革理论架构、机理和运行机制的研究，也尚未深入剖析数字化改革的有效路径。
立足当下，放眼未来，本研究结合浙江省在数字政府、数字经济、数字社会和数字法治等方面数字化改革的相关实践，力图从数字化改革的角度，描绘出数字化改革的一般性理论“矩阵”，努力寻求数字化改革的基本原理，确保数字化改革沿着正确的道路实现正确的目标。
02
浙江数字化改革的理论“矩阵”
在已有研究的基础上，本研究将数字化改革定义为统筹运用数字化技术、数字化思维、数字化认知，把数字化、一体化、现代化贯穿到党的领导和经济、政治、文化、社会、生态文明建设全过程各方面，对国家、省域、市域治理的体制机制、组织架构、方式流程、手段工具进行全方位、系统性重塑的过程，是经济社会高质量发展的重要路径。开放式改革成功实践的关键在于牢牢把握四个坚持，即坚持党的领导、坚持思想路线，坚持实践主体和坚持科学方法。同理，为确保数字化改革沿着正确的道路前进，需要始终坚持以下四个基本原则：一是坚持数据采集的最小化和数据使用的最大化原则，只采集直接相关的“有用”数据，通过算法优化挖掘释放最大的信息量，避免过度采集和低效利用；二是坚持熵减原则，维护数字化改革系统的经济型和稳定性；三是坚持渐进迭代式原则，保持系统升级常态化；四是坚持整体安全原则，加强技术理性与制度理性。
结合浙江打造全球数字变革高地的战略目标，以四个坚持为基本原则贯穿始终，从改革导入、改革路径、推进方法、改革成效四个方面，构建数字化改革的理论“矩阵”（图1），阐述数字化改革的浙江之治。
图1 数字化改革理论“矩阵”图
改革导入：三张清单
“十四五”规划明确指出，当前我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，发展中的矛盾和问题集中体现在发展质量上，这就要求我们必须把发展质量问题摆在更为突出的位置，必须切实转变发展方式，推动质量变革、效率变革、动力变革，使发展成果更好惠及全体人民，不断实现人民对美好生活的向往。
数字化改革正是源于满足人民对美好生活的向往，从人民美好生活向往出发，问计于民，问需于民，找准人民群众关注的痛点、难点、堵点问题，突出问题导向提炼需求，构建重大需求清单；将这些需求进一步梳理、整合、归纳，转化为场景化解决方案，形成场景清单，其中部分重点场景是跨领域、跨部门、跨层级的多跨场景，将其梳理形成多跨场景清单；在场景化解决方案实现的过程中，尤其是0—1的场景构建过程中，发挥市场、产学研等多方力量，对难点、痛点、堵点，协同推进、共同突破，便形成了重大改革任务清单。破解这些痛点、难点和堵点，无法可依，无制度可循，这就需要通过制度重塑和流程再造，通过场景革命，实现实践和理论的双轮驱动，推进社会的高质量发展，满足人民对美好生活向往的需求（图2）。
图2 改革导入示意图
在需求清单、场景清单、改革清单“三张清单”梳理的过程中，可以看到“三张清单”不是孤立存在的，这“三张清单”大致呈现数据递减趋势以体现矛盾的逐步递减关系。首先，我们需要将人民的需求清单进行梳理和整合，将点状的需求串联成连续场景，并将需求进一步分为政府有为、市场有效，广泛积极调动各主体的能动性，通过对需求串珠成链进行场景实现，解决问题满足人民的需求。必须指出，数字化改革要全方位地促进市场、政府和社会子系统的协同发展，必须紧紧围绕生产力与生产关系中最核心的要素—“人”，把促进“人”的发展作为这项改革的中心任务，在改革推进的过程中，需要将各个场景实现主体，包括产、学、研、用等多元主体力量协同起来解决问题，从而推进改革的不断深化、迭代。
因此，要以“三张清单”为导入点和出发点，加快构建重大需求清单、多跨场景应用清单和重大改革清单，以围绕解决重大问题、满足紧迫需求和增强基层、群众、企业的获得感为目标，深入谋划多跨场景，借力数字化系统化驱动制度重塑与流程再造，体系化、规范化推进数字化改革，全力破除制约共同富裕示范区建设的各种瓶颈，全面提升服务基层、群众和企业的能力，运用数字化的技术与制度“双赋能”，把“三服务2.0”工作高质量落到实处。
改革路径：“物理世界+数字世界”双螺旋推挽发力
解剖数字化改革的路径需要从物理世界和数字世界两个层面去理解。层层推进的物理世界数字化改革以构建三张清单为主要路径，数字世界变革以需求场景化、场景数字化、数字价值化为特征，物理世界变革和数字世界两者相辅相成，共同构建数字化改革的“双螺旋”路径（图3），推挽发力，加速数字化改革进程。
图3 改革路径示意图
1.物理世界的改革。坚持需求导向、问题导向，以重大需求、多跨场景、改革任务“三张清单”为抓手，瞄准百姓、企业和基层最有获得感的领域，以最需要的高频事项和最紧迫棘手的问题为改革突破点和制度重塑点，谋划和建设一批多跨场景应用，以点带面打造具有实际效用且辨识度高的数字化改革场景。尤其深化未来社区、未来乡村等共同富裕现代化基本单元的场景集成，立足人民美好生活向往，让数字化改革推动未来教育、健康、医疗、交通等社会事业领域应用场景落地未来社区，提升未来社区的理念覆盖面和成果受益范围。改革场景带来的对人、财、物的高效配置以及组织的变动需求，需要通过流程再造与和制度重构来加以保证。
2.数字世界的改造。对应物理世界的需求清单，把人民对美好生活向往需求的相关数据进行感知、收集、传输，形成需求场景化；对应物理世界的场景清单，进一步对相关数据进行储存及加工等流程，把需求场景数据转化成场景化数字解决方案，即场景数字化；对应物理世界的改革清单，对加工过的相关数据进行使用、提供等环节，将场景化数字解决方案落地成数字化改革项目，进而实现数字价值化。值得注意的是，加强数字技术应用的合理性和适用性，发挥好数字技术的公平性和普惠性功能，推动地区、性别、收入、年龄等层面数字技术应用无差别化，谨防数字技术由“创造性建设”转为“创造性破坏”。
物理世界的数字化改革和数字世界改造，是通过数据治理和制度重塑来进行链接和交替，从而形成双螺旋上升路径的。数据治理包括个人隐私保护、数字安全和数据确权、数据平台治理和整治等方式。正是通过数据治理和制度重塑来连接物理世界和数字世界，提供数据支撑和制度保障，促进业务协同，放大数字化改革的整体效应。
面向未来政府4.0的整体智治，在当前阶段，数字孪生政府的构建是必要的，近年来“元宇宙”概念的兴起，就是很好的证明。未来政府在“元宇宙”空间的虚拟形象，人设构建，品牌调性等数字化标签设计，按照全球数字变革高地定位，是需要提前思考和主动谋划的。
推进方法：构建四大体系
根据“三张清单”设定的跑道，细化工作任务，逐步构建工作任务体系；围绕重点任务，设定科学目标，形成目标体系；围绕特定目标，设置相应的指标，形成评价体系；把评价目标纳入考核，形成考核体系；最后，建立考核结果反馈机制，实现数字化改革推进闭环管理（图4）。
图4 改革推进方法流程示意图
1.建立工作体系。数字化改革持续演进深化的过程，需要根据工作内容、工作对象、工作要求，不断进行方式方法的改进创新。要将工作体系的建立作为数字化改革的一个重要场景来推进和完善。通过加快构建横向联动、纵向贯通的高效运行管理体系，推动省、市、县（市、区）工作格局整体优化、整体协同，建设上下贯通、执行有力的组织体系，推动职能配置更加科学合理、体制机制更加完备完善、运行管理更加高效。
2.明确目标体系。对事物认识可以分为宏观认识和微观把握，随着数字化改革的不断深入，我们对它的认识，应在不同阶段的宏观认识和微观把握间进行切换并不断迭代认知，要在数字化改革“四横四纵两端”的总架构下，在整体数字化改革所设定跑道上，建立从宏观到微观、整体到局部、系统到子系统的目标体系。制定目标的过程也是从模糊到清晰、从定性到定量，保证方向正确的前提下，厘清界面、协同工作，推动数字化改革的体系架构迭代升级、不断丰富。
3.创新评价体系。围绕数字化改革目标，开展综合评价,建立数字化改革指标体系、评价体系，坚持用户导向、需求导向、结果导向，创新成效评估机制，可建立第三方评估机制，畅通公众参与渠道，通过横向评、纵向评、用户评，对各级各部门数字化改革工作进行综合评价，更好发挥数字化改革价值，提高社会各界的获得感、满意度。
4.完善考核体系。统筹优化考核方法，规范完善考核体系。将数字化改革纳入目标责任制考核，加大在干部实绩考核中的比重，实行赛马机制和定期督查机制，量化目标、明确要求、跑表计时、到点验收，让想干事、能干事、会干事的人能够干成事。
改革成效：数字化改革的“欧几里得空间”
新一代信息技术发展，使度量空间实质上完全具备了四维空间的特征，而四维空间被称为标准欧几里得空间。数字化改革的终极目标就是要激发经济活力、社会活力、人的全面发展，促进社会的全面进步与发展，创新经济社会发展新的四维空间，实现治理能力和治理体系的现代化。围绕总体目标，设定跑道、细化跑道、全上跑道，在跑道上创新跑、加速跑，推动取得标志性成果。其关键成效主要呈现在三个方面：数字化应用（平台）、多跨场景、跨越式增长。以数字化应用（平台）为基础，以多跨场景为重要抓手，协同实现跨越式增长，形成数字化改革实质性成效，如果再加上时间维度，这“3+1”则构成了数字化改革成效新的“欧几里得空间”（图5）。
图5 改革成效的“欧几里得空间”
“X”轴的数字化应用（平台）是基础，数字化应用本是数字化改革的题中之意，也是数字化技术、数字化思维和数字化认知的体现形态，包括为人民提供全流程全场景数字化服务的客户体验应用、聚合政产学研用等主体的生态系统应用、通过万物互联实现“一网通办”和“一网统管”的物联网应用、能够高效协同提升效率的信息系统应用以及数据驱动场景精准化服务的数据分析应用等。当然物理世界的平台也是必不可少的元素，这里仅探讨数字化平台。
“Y”轴的多跨场景是那些基于跨部门、跨层级、跨领域的深度协同，运用制度供给、政策供给和现代化手段，聚焦体制机制痛点、难点、堵点，瞄准百姓、企业和基层最有获得感的领域，开展的场景化改革，是数字化改革牵一发动全身的重要抓手，通过深入开展多跨场景应用，实现老场景的迭代创新及新场景对老场景的兼容和覆盖，形成场景革命，有效推动老场景的竞争迭代和优胜劣汰，保留满足需求、适应主流的最佳场景，从而可以为数字化改革提供动态、细分、精准化的试验场所。因此，多跨场景是数字化改革系统成效的检验场。
“Z”轴的跨越式增长是数字化改革实质性成效，通过数字应用（平台）和多跨场景协同实现，二者缺一不可。如果多跨场景没有运用数字化应用来实现，就无法实现效率的变革。如果数字化应用不能解决多跨场景的问题，又会形成数据烟囱，进而和数字化改革的总目标背道而驰。二者共同发力，同时在时间的酝酿下，通过数字化改革最终实现经济社会的跨越式增长，率先探索破解经济社会主要矛盾，为现代化先行和共同富裕示范区提供数字化改革的根本动力。
数字化改革的推进时间看作四维空间下的时间维度。以数字化应用平台和多跨场景为突破点，实现一年出成果、两年大变样、五年新飞跃。数字化改革没有终点，强化顶层设计，久久为功，同时抓住核心业务，快速解决人民最期待最紧急的问题。另外，从场景发生的时间维度看，虚拟形态的存在极大地延长了场景发生的时间，并拓展了场景存在的空间，比如依托虚拟空间，政府的管理与服务模式，从原来的八小时管制型政府，转型成为二十四小时服务型政府。从更广泛的意义看，随着时间的推移，数字化应用平台和场景将不断深化、迭代创新，促进更丰富的跨越式增长，实现数字化改革目标。
数字化改革的对策建议
根据前文分析和研究结论，提出以下促进数字化改革的对策建议：一是处理好三个方面的关系。浙江数字化改革的阶段性愿景在于打造形成“链接强省”，真正成为促进全球高端要素高效流通和创新，推动经济社会高质量发展的全球数字化变革高地。在推进数字化改革的过程中，需要把握好三个关系：一是政府与市场的边界关系，要建立政企共建、企业共用的开发机制，充分发挥龙头企业、链上核心企业、上下游企业共同体的作用；二是“一体化”和“分段式”的关系，按照数字化改革“总系统—子系统—分系统”层层细化，构建整体性体系架构，分步骤分阶段、螺旋迭代式推进省市县协同、数据资源规范、数据确权和交易；三是注重标准化和个性化的有机结合。要兼备标准化的统一和满足特定功能的个性化需求，加快构建数据归集和治理等的标准规范体系，联动省级、地方平台和企业，推进省级基础平台搭建公共数据基底和标准框架、地方平台及企业建设个性化场景应用。
二是将场景革命作为数字化改革的突破口。场景，指特定的主体在特定的时间和空间内发生的事件，与需求相伴而生。需求通过场景来呈现和实现，新的需求将创造新的场景，新的场景又会激发新的需求。针对经济社会发展中的新痛点新需求，运用数字化思维和认知，强化数字技术支撑，找寻解决痛点、满足用户需求、提升用户体验的方法，并对其进行场景化技术重构。通过场景设计化解问题并激发新需求，将单一维度的场景发展成覆盖范围广、发生频次高的多跨场景，同时，不断对老场景进行迭代创新，实现新场景对老场景的兼容、覆盖和拓展，在实践更新中形成场景革命。这种场景革命，具备动态敏捷、快速升级等特征，将有效促进新老场景的模式竞争和优胜劣汰，从而筛选并保留影响力强、感受度佳的优势场景，并形成可复制、可推广的典型实践和应用。
三是以制度重塑推动数字化改革的落地。用制度重塑促进数字文明，是自工业革命以来的历史经验。制度重塑能够更好地固化改革成果、放大改革成效，正是检验数字化改革能否落地、能否迭代升级的关键。为了深化数字化改革，在制度重塑上要特别注意以下几点：（1）推进数字化改革“揭榜挂帅”。对于项目的组织实施要敢“破”，更要善于“立”，还要“可复制”，实现从“向上揭榜”向“项目落地”转变，形成制度重塑以避免项目“挂、晒”，避免改革成果成为经验成果，确保“揭榜挂帅”工作有始有终。（2）“小切口、大场景”的场景转换，必须在制度的约束下坚持方向一致性。只有确保变革矢量的一致性，才能实现数字化改革的所期望的目标，否则“小切口”的独木桥无法走上“大场景”的阳关道。（3）要形成数字化改革的文化与制度氛围。通过制度规范体系的建设，建设数字化改革的统一语言文化，推动数字化改革的纵向时间传播及兄弟省份的横向传播。
03
2021年浙江省数字经济
“五新”优秀案例
为深入实施数字经济“一号工程”，深化数字经济系统建设，鼓励通过技术、产品和应用创新，大力推进数字产业化、产业数字化、治理数字化和数据价值化协同发展，强化典型引路，省数字经济发展领导小组办公室组织开展了2021年数字经济新技术、新制造、新基建、新业态和新治理（简称为“五新”）优秀案例征集活动。经企业自主申报、处室初审、专家评选，择优确定以下120项为2021年浙江省数字经济“五新”优秀案例。
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