切理论热点，把时代脉搏，讲独到观点。汇聚浙大学者思想与研究，聚合新的理论优势，攀登新的思想高峰。“启真新论”特别推出【启真视点】专栏，第一时间阐释解读党的最新理论成果和重大决策部署，让理论、时政与思想“飞入寻常百姓家”。本期作者为浙江大学求是特聘教授、浙江大学中国农村发展研究院首席专家黄祖辉。

 

2024年中央一号文件再次强调要促进县域城乡融合发展，统筹新型城镇化和乡村全面振兴，扎实推进以人为本新型城镇化。重点是提升县城综合承载能力和治理能力，促进县乡村功能衔接互补、资源要素优化配置。

 

同时要优化县域产业结构和空间布局，构建以县城为枢纽、以小城镇为节点的县域经济体系，扩大县域就业容量。此外，实施新一轮农业转移人口市民化行动，鼓励有条件的县区推进相关改革。

 

回顾和阐述我国城镇化的历程与特点，更好地理解城镇化的内涵，从四个方面重点推进以人为本新型城镇化。

 

全国新型城镇化建设示范县——桐庐  图源：桐庐发布

 

01

 

城镇化和以人为本新型城镇化

 

城镇化是一个国家工业化和现代化发展的必然过程。传统意义上的城镇化是非农产业和人口在空间的集聚过程，城镇化也意味着土地和人口的非农化。

 

在中国，由于既存在工业化进程中城市与乡村差序化发展所形成的城乡二元经济现象，又存在我国曾经实施城乡二元社保制度所形成的城乡二元社会结构，因此，中国的城镇化与现代化进程就必须要破解城市与乡村的双重二元结构。也就是说，不仅要破解城乡二元经济结构，也要破解城乡二元社会结构。

 

基于此，中国的城镇化就有自身的特点，它不仅是非农产业和人口在空间的集聚过程，而且是大量农村劳动力及其家庭人口转移进城的市民化过程。

 

新型城镇化是党的十八大提出的城镇化方针，党的十九届五中全会进一步提出“推进以人为核心的新型城镇化”，明确了新型城镇化的目标任务和政策举措。新型城镇化与传统城镇化内涵最根本的不同在于，新型城镇化不是物的城镇化，而是人的城镇化。

 

新型城镇化的含义可以表述为：是以人为本的城镇化，大中小城市与城市群协同的城镇化，人与自然、人与人和谐的城镇化，城乡一体与融合发展的城镇化，其中，以人为本的城镇化是新型城镇化的核心。

 

贵州省龙里县龙山镇新型城镇建设一角  图源：新华社 杨文斌/摄

 

02

 

我国城镇化的历程与特点

 

新中国建立以来，我国城镇化从城乡关系的角度看，经历了两大阶段。一是改革开放前三十年的城乡分割的城镇化阶段；二是改革开放以后城乡开通但不很顺畅的城镇化。

 

在第二阶段中，从农村劳动力在城乡之间的流动特点看，大体经历了就地非农化流动为主（1978-1991）、异地非农化流动为主（1992-2007）以及就地、异地与返向流动交互（2008-）三个阶段。

 

从政府的城乡发展战略与方针变化看，经历了城市优先（1978-2002）、城乡统筹（2003-2011）、城乡一体与城乡融合发展（2012-）的转向。

 

改革开放以来，我国城镇化有了较快的发展，城镇化率从改革开放前的20%，上升到2022年的65.22%（按常住人口计算），但按户籍人口计算，城镇化率仍不足50%。

 

这一方面表明我国的城镇化仍有很大的提升空间，但另一方面，也表明我国的城镇化不仅滞后，而且还存在一定的高估和偏差。需要指出的是，我国城镇化的滞后主要不是大城市，而是中小城市。

 

我国城镇化的偏差主要表现为绝大多数农村的户籍人口多于常住人口，而大多数城市，尤其是大城市，却是相反，这意味着我国城市存在着大量的非市民化的常住人口。

 

具体说来，我国城镇化的偏差体现为三个滞后：一是进城农民的身份转化滞后于职业转化；二是农村劳动力的转移滞后于城镇空间的扩展；三是农业劳动力的非农化滞后于农村土地的非农化。这一切均表明，我国城镇化还没有充分体现以人为本的城镇化，还存在不少亟需破解的问题。

 

2023年度杭州市现代化美丽城镇市级示范镇——新街街道  图源：杭州建设

 

03

 

推进以人为本新型城镇化的四个重点

 

重点一：以人为本新型城镇化应建立社保均衡和兼容的制度。

 

城乡二元的社保制度是我国以人为本新型城镇化和城乡一体化发展的最大约束，必须加快破解，以建立健全城乡均衡和兼容的社会保障制度。从城市角度看，农业转移人口市民化是以人为本新型城镇化的首要任务。

 

首先是深化城市户籍制度改革。要在放开户籍制度的同时，鼓励在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民享有同等权利、履行同等义务。

 

其次是完善城镇公共服务供给机制。要推进省内省外区域社保和保险的统筹，实现教育、医疗、养老等基本公共服务对常住人口的高效率全覆盖。

 

再次是保障进城农民工劳动权益。要逐步消除影响平等就业的不合理限制或就业歧视，同时要建立和完善新产业、新业态劳动者的劳动权益保障机制。

 

推进进城农民市民化是农民公共权益和发展权的实现，是以人为本城镇化的价值取向。大量农民进城是城市化和现代化的必然，历史已经证明，这一进程不仅不会制约乡村发展，相反会优化乡村要素配置，提高乡村发展效率，促进乡村振兴与现代化的发展。

 

重点二：以人为本新型城镇化应呈现城乡协调与融合的发展。

 

以人为本新型城镇化是城乡协调与融合发展的过程。我国即使基本实现城镇化，仍将有4亿左右的人口生活在农村，必须健全城乡融合发展的体制机制和政策体系。

 

从城乡要素的流动轨迹和城乡消费市场形态的变化看，我国已经到了城乡融合发展的阶段。城乡融合发展是经济社会发展的必然，是城市和乡村在城镇化、工业化和农业农村现代化进程中相互需求、互促共进的必然结果。

 

实践已经表明，我国城乡要素的流动已经由过去乡村要素向城市流动为主，逐渐转变为乡村要素向城市流转趋缓，而城市要素向乡村流动加快的态势。尤其从消费的角度看，乡村已越来越成为城市居民休闲旅游的所在地，呈现了城乡融合发展的良好势头。

 

这种发展格局，既提升了乡村价值，促进了乡村的振兴发展，也满足了城市居民美好生活的需要，而且实现了城镇化与乡村发展的良性互动。进一步地推进城乡协调和融合发展，一是推进城乡产业结构和就业结构的相互协调；二是推进城镇化和乡村振兴的互促共进；三是推进城乡联动和系统配套的综合改革。

 

“浙江省美丽乡村示范镇”——建德莲花镇  图源：建德发布

 

重点三：以人为本新型城镇化应彰显人与自然人与人的和谐。

 

首先要重视人与自然的和谐。人与自然的和谐与否不仅关乎人类生存与发展的底线，而且影响人与人关系的和谐。敬畏自然、有效利用资源，推进生态优先与绿色发展应成为以人为本新型城镇化的重要追求。

 

我国尽管地大物博，但人均耕地、水、能源等重要资源的水平却远低于世界平均水平，这对于我国的城镇化与现代化都是严峻的挑战。

为此，要高度重视城市环境保护和生态修复，提升生态系统质量和稳定可持续。要积极治理城市水、大气、生活垃圾等污染，推进生产生活低碳化、低排放和绿色化。

 

此外，要提高城市利用效率。可以通过城市空间功能布局的优化，更新改造老旧城市城区，完善市政公用设施，增强城市数字化赋能，提高城市综合承载能力，以增进新型城镇化人与自然的和谐。

 

人与自然的和谐有助于促进人与人的和谐，但人与人的和谐还需要注重营造人与人和谐的文化氛围和制度环境。

 

一是营造包容性的文化氛围，使主体文化、市场文化、传统文化兼容并蓄；二是建立平等公正的制度环境，形成激励相容、扬正抑邪的社会风气；三是处理好公平与效率的关系，遵循经济事务效率优先又守住公平底线，公共事务公平优先又注重配置效率的原则。

 

“村域小城市”——东阳花园村  图源：东阳改革

 

重点四：以人为本新型城镇化应体现大中小城市发展的协调。

一方面，增强城市群和中心城市等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，符合我国资源环境条件和人口经济变动趋势。

 

但与此同时，要高度重视中小城市的发展，这不仅有助于大中小城市发展的协调，有助于我国区域经济的协调，而且有助于农业转移劳动力就地就近的城镇化和较低成本的市民化，进而更好解决我国城镇化发展的偏差和滞后问题。

 

加快中小城市的发展要以县域为重要突破口，将其作为现阶段我国以人为本新型城镇化和城乡融合发展的战略重点。县域内含县城、镇和乡村，是区域经济和城乡融合发展最基本的单元，以县城（镇）作为中小城市发展的重要载体，对于有效推进城乡融合、乡村振兴和县域经济的发展，具有实质性的意义。

 

全国新型城镇化建设示范县——大理  图源：云南发布

 

推进县域城镇化和城乡融合发展要推进三个融合：

 

一是推进体制融合。也就是要通过公共保障制度和集体产权制度的城乡联动改革，建立城乡融合发展体制机制。要支持有条件的县域率先破解城乡二元制度。

二是推进产业融合。要用新农业观和包容性食物观，引导与推进产业融合、产村融合、产城融合发展。

三是推进空间融合。要通过县域土地有效整治，数智化赋能，不断优化县域发展空间，形成县域城镇和新社区、村落群有机组合、公共服务有效覆盖、融合发展的新格局。

 

总之，要深刻把握以人为本新型城镇化的实践内涵，充分尊重人的意愿，着眼促进人的发展，调动和发挥好人的积极性主动性创造性。要把推进农业转移人口市民化摆在突出位置，加快推进以县城为重要载体的城镇化发展，形成大中小城市协调发展，城镇经济和人口承载能力不断提高的区域经济发展新格局。

 

 

作者介绍

 

 

黄祖辉：浙江大学求是特聘教授，浙江大学中国农村发展研究院首席专家